Насколько легитимен новый состав ВАК?The alt attribute of the image

Nick Farrantello (rationalcrank.blogspot.com)

Сообщество ученых Клуб «1 июля» и ряд известных юристов (докт. юр. наук М. А. Краснов, Doctor of Law А. Н. Верещагин, канд. юр. наук Р. С. Бевзенко, докт. юр. наук Е. А. Лукьянова) сделали заявления о нелегитимности нового состава Высшей аттестационной комиссии при Минобрнауки России¹ в связи с тем, что 17 человек были назначены на третий и более срок подряд [см. Не более двух сроков подряд?, О новом составе ВАК и ее президиума].

Редакция ТрВ-Наука обратилась к Талии Хабриевой, академику РАН, докт. юр. наук, руководителю Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП). В этом учреждении якобы была выполнена экспертиза², на основании которой Правительство Российской Федерации³ пришло к выводу о допустимости нарушения нормы о двух сроках подряд. Мы просили подтвердить или опровергнуть факт проведения упомянутой экспертизы и представить редакции текст заключения. Был получен ответ, подписанный И.И. Кучеровым, зам. директора ИЗиСП, который не содержал ответа на поставленные редакцией вопросы (см. врезку ниже). Кроме того, Талия Ярулловна была приглашена академиком РАН В. А. Васильевым на заседание Комиссии РАН по противодействию фальсификации научных исследований, на котором проходило обсуждение достоверности и обоснованности правовой позиции Правительства, но не пришла на него.

Далее редакция ТрВ-Наука обратилась к Тамаре Георгиевне Морщаковой, судье Конституционного суда Российской Федерации в отставке, докт. юр. наук, профессору Высшей школы экономики, с просьбой дать экспертные разъяснения по поводу сложившейся ситуации. Для простоты восприятия комментарий представлен в виде вопросов и ответов.

1. Возможно ли признать, что статус и функции ВАК при Минобрнауки России тождественны прежним при изменении положения о ней?

Основой для того, чтобы можно было составить определенные мнения по данным вопросам, являются базовые параметры статуса Высшей аттестационной комиссии при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации (касающиеся как ее состава в целом, так и президиума Комиссии). Conditio sine qua non⁴ статуса ВАК определяется двумя требованиями.

Первое требование: Комиссия должна состоять из экспертов соответствующих отраслей науки, которые в том или ином составе ad hoc⁵ могут привлекаться к рецензированию научных трудов.

Второе требование: должна обеспечиваться независимость членов Комиссии, потому что даже в случае работы Комиссии по принципу «Друзьям — всё, а остальным — закон»⁶ этот закон не может не включать обязательное требование независимой экспертной оценки представленного научного труда.

Независимость членов Комиссии обеспечивается, в частности, неким общим для всех защитным механизмом, способствующим тому, чтобы у членов Комиссии:

• не наступала реакция привыкания к своему месту и в ­результате не проявлялись стереотипы профессиональной деформации и ­субъективизм, что недопустимо при принятии решений по вопросам, касающимся научных достоинств рецензируемых работ, например диссертаций;
• не возникали приводящие к конфликту интересов связи, во-первых, обусловленные широким кругом взаимоотношений внутри научного сообщества и, во-вторых, такие, которые могут продуцироваться внешним по отношению к научному сообществу кругом лиц, например, со стороны учреждающего Комиссию и назначающего ее членов Правительства.

При этом Правительство не уполномочено и не может быть уполномочено (именно в силу требования о независимости членов Комиссии) менять членов Комиссии когда захочет, вне установленного изначально регламента их назначения и срока полномочий.

Эти моменты должны приниматься как необходимые и обеспечивающие должный статус члена Комиссии. Соответственно, для члена Комиссии устанавливаются срок пребывания в этом органе, т. е. срок, на который он включен в состав Комиссии, и определенная ротационная процедура. При этом все члены Комиссии одного созыва назначаются на одинаковый срок и подлежат ротации по единой процедуре. В двух последних положениях о ВАК⁷ на этот счет указывается, что состав членов Комиссии подлежит ротации на 50% по истечении того срока, который был установлен при его утверждении. Допустим, если Комиссия и весь ее состав только что утверждены на следующие 4 или 3 года, то по истечении этого срока 50% членов Комиссии должны быть заменены — и это непреложное правило, раз установлен режим ротации ее состава.

Режим ротации может поддерживаться по-разному в зависимости от того, вносятся ли изменения в сроки, на которые будут назначаться члены Комиссии следующего созыва. Судя по тексту, содержащемуся в ответе на направленное в Правительство обращение, срок меняется одномоментно для всего состава членов Комиссии, полномочия которой прекращены при вступлении в силу Положения о ВАК (2016).

По мнению Минобрнауки России, полномочия всех членов Комиссии прекращаются, и далее начинается исчисление новых сроков, установленных новым положением, при этом акцент сделан на отсутствии в актах Правительства оговорки относительно того, что Положению о ВАК (2016) придается обратная сила. Что это может означать?

По сути, данное утверждение должно было привести к выводу, что те члены Комиссии, которые в прошлом ее созыве были назначены на четыре года, продолжают исполнять свои функции до истечения этих четырех лет. Но Правительство поступило иначе: оно посчитало, что по истечении срока полномочий действующего созыва Комиссии и при принятии нового положения о ней оно имеет право заново решать вопрос, на какой срок назначается следующий состав Комиссии, и, собственно, полномочия Правительства по утверждению положения о Комиссии и ее состава это предполагают. Решение Правительства об изменении со следующего созыва Комиссии срока ее легислатуры компетенционно обосновано.

Это было бы невозможно в других статусах, где независимость поддерживается гарантией несменяемости, — т. е. лица, утвержденные на определенный срок полномочий, до истечения этого срока являются несменяемыми или существует запрет роспуска органа. Но несменяемость членов Комиссии не провозглашена, поэтому можно утверждать, что в рамках общего полномочия определять состав Комиссии на установленный срок Правительство может позволить себе — без особого ущерба для правовых требований к статусу — сократить при принятии нового положения как текущий, так и последующий сроки полномочий Комиссии.

Вместе с тем отсутствие в Постановлении Правительства РФ от 26.03.2016 № 237 указания о том, что Положению о ВАК (2016) придается обратная сила, не может быть истолковано таким образом, чтобы не соблюдались параметры статуса члена Комиссии, остающиеся неизменными в двух последних положениях о ВАК. Такие параметры определяются двумя оговорками.

Первая заключается в необходимости ротации 50% членов Комиссии при назначении на следующий срок, т. е. Правительство, утверждая новый состав Комиссии, не может оставить ее в прежнем составе. Оно может оставить только 50% прежнего состава Комиссии. Требование ротации 50% при каждом новом утверждении состава Комиссии является непреложным, потому что в двух последних положениях о ВАК оно сохранялось, не отменялось и не нарушалось. Поскольку данное требование повторяется из положения в положение, постольку объективно здесь не может идти речь ни о придании обратной силы сохраняющемуся постулату, ни даже об отсутствии оговорки о его обратной силе: словесно ее нет, но по существу в правовом отношении она была бы бессмысленна.

Вторая оговорка к срокам полномочий — никто из членов Комиссии не может сохранять в ней свой статус более двух сроков подряд. Это требование также повторяется в двух последних положениях о ВАК, т. е. является таким же необходимо признанным, как и первое.

Таким образом, Положение о ВАК (2013) и Положение о ВАК (2016) в своих принципиальных моментах — независимо от того, как оценивалась содержательная новизна последнего из них Правительством, — в самих нормативных текстах не содержат концептуально различных решений основных, реально значимых статусных вопросов, а именно: относительно параметров независимости, сменяемости и допустимой преемственности состава в разных следующих друг за другом легислатурах ВАК.

Соответственно, можно сделать вывод о наличии не только функциональной, но и статусной тождественности, характерной для организации и деятельности Комиссии, как они регулировались двумя последними положениями о ВАК.

2. Можно ли считать, что с принятием в 2016 году нового положения о ВАК вхождение в состав Комиссии стало считаться для всех ее членов, в том числе принадлежавших к прежнему ее составу, первым назначением?

Относительно почти сакраментального для продолжения деятельности разного уровня функционеров условия «не более двух сроков подряд» нельзя не обратить внимание на следующие позиции.

По общему правилу, если момент и условия истечения срока полномочий отдельных членов коллегиального систематически переназначаемого органа специально не обозначены, то на каждого из них распространяется срок и порядок, определяющие прекращение полномочий органа в целом.

Для создаваемых Правительством структур, срок полномочий которых им же изменяется, «истечение двух сроков подряд» означает только одно: если Правительство может установить для следующего созыва сокращенный в сравнении с предыдущим срок полномочий всего органа, то «два срока подряд» всё равно истекают для всех, кто первоначально функционировал при более длительном сроке полномочий органа и приобрел право на второй, уже ­сокращенный срок, при окончании этого сокращенного срока переформатированной структуры.

Почему это не может быть иначе? Если каждый раз, принимая, например, положение о ВАК, Правительство предполагало бы, что с момента вступления в силу этого акта прежнее участие переназначаемых членов этого органа «обнуляется», то смысл сохранения правила о возможности находиться в составе Комиссии не более двух сроков подряд был бы уничтожен: его надо было бы полностью отменить, ибо само ­существование этого правила исключено, если может оставаться членом Комиссии реальный участник двух ее прошлых легислатур, хотя бы их сроки не были одинаковы. Это становится очевидно одиозным, если предположить причиной такого подхода незачет прежнего срока из-за того, что он был бóльшим или меньшим в сравнении с новым.

Два условия — обновление состава Комиссии на 50% и ограничение членства двумя сроками подряд — дают некоторую гарантию меньшего появления внутри Комиссии ситуаций конфликта интересов как с теми, кто в нее обращается, так и с Правительством, которое регламентирует деятельность и утверждает ее состав. Кроме того — что не менее важно, — эти два условия служат защите интересов самих членов Комиссии в отношениях внутри нее, так как препятствуют произвольному устранению кого-то из состава Комиссии, в том числе по волеизъявлению руководителей Комиссии и ее президиума, что при ее переназначении не требует никаких обоснований⁸.

3. Являются ли входящие в руководство Комиссии ее председатель, его заместители, главный ученый секретарь членами Комиссии, или они не имеют статуса ее членов?

Идея, востребовавшая появление и деятельность Комиссии, — создать орган, который будет состоять из представителей научного сообщества, а не из представителей управленческой бюрократии, пусть на самом высоком уровне. Правительство установило порядок для формирования этого органа, чтобы исключалось участие в нем лиц, не представляющих научное сообщество и не отвечающих общим требованиям о членстве в Комиссии. Иное угрожало бы гарантиям независимости при принятии экспертных решений.

Значит, если руководство Комиссии имеет функции, несовместимые с независимой экспертной деятельностью ее членов, позволяющие влиять на экспертов и их решения, то оно представляет собой особый корпус участников Комиссии и не может обладать процессуальным статусом, функциями и возможностями по экспертной оценке рецензируемых в Комиссии работ: осуществляющие это члены Комиссии составляют тогда другой (основной) корпус участников ее деятельности.

Установление, однако, такого разного статуса для членов и руководства Комиссии представляется отступлением от основной идеи независимой экспертной оценки: исходя из обеспечения этой цели, председатель Комиссии, его заместители, главный ученый секретарь не могут быть не только госслужащими, но и «назначенцами» с полномочиями, не согласующимися с требованиями к другим членам Комиссии, и, в частности, больше свойственными органам, формирующим состав Комиссии, что ­несовместимо со статусом независимого специалиста-эксперта в определенной отрасли науки.

Поэтому нормативное регулирование не может не исходить из единства статуса членов Комиссии в основных его параметрах, связанных с профессиональностью и независимостью экспертизы, в том числе подтверждая их действие в отношении председателя Комиссии, его заместителей, главного ученого секретаря.

Если бы руководство Комиссии имело статус, отличный от статуса других членов Комиссии, то такой статус необходимо было бы определять специально, что не сделано. Но нераспространение на руководство Комиссии при нынешних его полномочиях в области организации научной экспертизы единого для членов Комиссии статуса уменьшало бы гарантии независимости экспертного органа и означало бы введение прямо не установленных законом ограничений для авторов рецензируемых работ лишь на основании толкования нормативно-правового акта Правительства его юридическими службами [см. Ответ Минобрнауки и публикацию в "Ъ"]. Однако ограничения прав могут вводиться только прямым нормативным предписанием (в тексте нормативного правового акта) и не могут быть результатом его расширительного толкования. Это общеправовые принципы, обусловленные признанием верховенства права и потому не требующие закрепления в каждом нормативном правовом акте.

4. Можно ли считать законным состав Комиссии, утвержденный с нарушением требования, согласно которому член Комиссии не может исполнять свои функции более двух сроков подряд (абз. 1 п.11 Положения о ВАК (2016))?

Что касается нарушения порядка формирования состава Комиссии, такое нарушение допустили два органа государственной власти: Минобрнауки России, представившее Правительству список кандидатов в состав Комиссии без учета требования Положения о ВАК (2016) о назначении ее членов не более чем на два срока подряд, и Правительство, которое утвердило состав Комиссии в нарушение установленного им самим правила. Распоряжение Правительства в части утверждения состава Комиссии было принято с нарушением, что может быть оспорено в судебном порядке.

5. Можно ли считать законными решения, принятые Комиссией, состав которой утвержден с таким нарушением Положения о ВАК (2016)?

Для ответа на вопрос, могут ли решения Комиссии быть признаны незаконными, необходимо исходить из сказанного ранее. Если непременным требованием к статусу члена Комиссии является то, что он не может входить в ее состав более двух сроков подряд, то члены Комиссии, утвержденные в ее состав на третий срок, не могут быть признаны законным составом экспертов. Независимо от того, что конкретные лица, включенные в состав Комиссии на третий срок, не могут быть заподозрены в недолжном поведении в связи с назначением, Комиссия в целом может быть вне подозрений только тогда, когда она соблюдает установленные формальные правила.

Если устанавливается, что председатель Комиссии включен в состав Комиссии с нарушением требований регламента, его подписи на решениях, принимаемых Комиссией, не могут иметь юридической силы.

В свою очередь, решение Комиссии, принятое лицами (с участием лиц), которые включены в ее состав с нарушением положения о ВАК, должно быть аннулировано просто исходя из того, что оно принято с существенным нарушением требований к составу экспертов. Во всех случаях принятие решения людьми, которые назначены не в законной процедуре, является существенным процессуальным нарушением.

Законность утвержденного состава Комиссии подлежит проверке (оспариванию) в Верховном суде РФ по первой инстанции по административному иску лица, права которого нарушены. Это так называемый ­конкретный ­нормоконтроль, при котором оспаривается норма, приведшая к нарушению прав при ее применении в деле конкретного лица.

Кроме лица, чьи права нарушены, в суд может обратиться прокурор, потому как прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законов всеми ведомствами, издающими нормативные правовые акты, что прямо установлено федеральным законом.

Исходя из права каждого на законную процедуру и законный состав суда при рассмотрении судом его дела, аналогично не может не признаваться право на законный состав Комиссии и на обеспечение процедурной справедливости при рассмотрении рецензируемых работ.

Когда в определенном составе Комиссии (части состава) не исключается конфликт интересов, этим нарушаются права всех, кто обращается в Комиссию, потому что они имеют право претендовать на справедливую процедуру. Фактически именно нарушение справедливой процедуры независимой экспертизы в Комиссии автор диссертационной работы может обжаловать в суде, и любое решение Комиссии может быть оспорено в связи с тем, что оно принято ее незаконным составом.

От редакции. Наше предложение Талии Ярулловне представить нам текст экспертизы ИЗиСП и отразить ее позицию (т. е. позицию Правительства) на страницах ТрВ-Наука остается в силе.

Совет межрегионального Общества научных работников также выразил крайнюю обеспокоенность новым составом ВАК и направил соответствующее открытое письмо Д. А. ­Медведеву.

¹ Далее также — Комиссия.

² См.: «Коммерсантъ» от 30.05.2019: «В поддержку своей позиции Минобрнауки сослалось на заключение Института законодательства и сравнительного правоведения. В этом документе утверждается, что в положении 2016 года ничего не говорится о том, как оно соотносится с положением 2014 года: отсутствует „прямая оговорка о придании новому нормативному акту обратной силы“. „Действующий состав ВАК утвержден по правилам, предусмотренным положением 2016 года, следовательно, временной отсчет требований к ВАК должен осуществляться с начала действия данного положения, а отсчет сроков нахождения в составе ВАК для его членов — с 30 апреля 2016 года“, — говорится в заключении правоведов».

³ Далее — Правительство.

⁴ Необходимое условие. — Ред.

⁵ По особому случаю. — Ред.

⁶ Фраза каудильо Франсиско Франко. — Ред.

⁷ Положение о Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23.09.2013 № 836 (далее — Положение о ВАК (2013)); Положение о Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26.03.2016 № 237 (далее — Положение о ВАК (2016)).

⁸ Исключение членов Комиссии в других ситуациях возможно лишь при наличии трех случаев нарушений регламента в течение одного календарного года (абз. 2 п. 11 Положения о ВАК (2016)).